节能减排应更多依赖市场与立法
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| 发布时间：2010-9-2 信息来源：21世纪经济报道 |
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目前，距离“十一五”单位GDP能耗降低20%目标只剩4个月时间，面临“节能减排收官之战”。而国家统计局8月份公布数据显示，2010年上半年，单位GDP能耗不降反升0.09%。由于2009年全国单位GDP能耗累计下降15.61%，意味着在今年余下4个月时间中要完成将近5%的能耗降低，中央政府派出六路督察组到各地，要求各地政府务必采取“铁腕”完成“十一五”节能目标。
各地政府在强大的压力之下，甚至表示不惜停产来保证达标。对于一些能耗降低异常困难的地区来说，他们开始质疑“单位工业增加值能耗为工业能源消费量同工业增加值”的比值这一公式的合理性，希望能够改变测算方式来达到过关的目标。“节能减排收官战”是中央地方之间最富有戏剧性的交涉场景，这也是财政分权体制和政绩考核系统的一个典型案例。中国的节能减排工作由中央政府主导，自上而下地将节能减排的各项工作目标和任务逐级分解到各省、市(地) 、县(重点企业)，简单地说，节能减排是“指标分配制”。
在此之前，节能减排“指标分配制”对地方政府并不是一个特别大的困扰，以至于2006年发生了“除北京外，所有的地方政府都没有实现年初确定的节能减排目标”，这使得人们对中央政府的承诺发生怀疑，随后中央政府不断发表强硬的讲话来督促地方政府实施，并随后开始将节能减排纳入省级政府的政绩考核中，对未完成任务的地区实行严格的问责。
这实际上将节能减排强制性地变成地方政府的目标函数，于是地方政府须在GDP增长、分税制下的财政利益最大化以及“节能减排”这三个目标中进行权衡，折衷出最优结果。GDP增长数字是地方官员晋升的重要指标，官员有更强的政治动力来发展经济，在分税制下，中央占据了税源稳定、税基广、易征收的税种。地方政府主要依靠企业所得税和土地出让金，要应付“事权并不上收”的财政开支状况。这其实也是分税制下中央调动地方经济发展的一种策略：留下大量事权和少量财权，让地方政府在发展经济过程中寻找财源，实现地区间的充分竞争。
这种策略让地方政府和企业利益高度一致化。如果地方政府有条件，他们当然愿意引入大型投资，因为大型投资所包含的技术升级因素使得他们不仅获得GDP高速增长，同时单位能耗也会下降，北京就是一例。但更多的地区并没有北京这样的政治资源，所以地方政府不得不拥有粗放式的经济发展惯性。于是，他们在GDP增长、财政利益最大化和节能减排之间的“组合式选择”同中央政府的宏观调控高度相关。
“节能减排收官战”的确带来强烈的紧张气氛，但是节能减排的政府主导机制很容易导致松紧不一的状态。真正的长期性的节能减排应当依赖市场机制、立法机制和社会机制。中国已经出台了大量的法规，例如《环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《节能降耗综合工作方案》、《循环经济法(草案)》等等，法律的微观干预同市场奖励环保企业的机制相结合，地方政府的压力来源不仅来自中央政府，也同本地区的民众监督相关，这样才是长远之道。
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