摆在即将成立的电力监管委员会面前的选择有三种，其一是成为无所不包的“上帝”，将价格、市场、计划、安全等等职能一网打尽；其二是只负责“电力市场的监管”；其三则是从以电力市场监管为主，参与电价、投资管理逐渐过渡到全方位监管的中间道路。

　　如果走第一条路，人们担心电监会成为“第二个电力部”，如果选了第二条路，又会有人批评电监会将变成“花瓶”，至于第三条道路就大有在消费者和价格主管部门间充当“夹心饼干”的可能。三种方案对于电监会而言，无论怎么选，看上去都像一个陷阱。

　　事实上选择的权力大半也不在电监会。电监会的职能到底应该包括哪些?电力改革的主导权是否要随之从国家计委移交到电监会?随着年关逼近，围绕着电监会开始的一系列争论终于到了揭盅的时候。

　　《财经》从接近电力体制改革工作小组的有关人士得知，电力体制改革工作小组暂定于12月18日左右在人民大会堂召开新闻发布会，正式宣布两大电网公司、五大发电集团挂牌及电监会成立。在此之前的12月上旬，电力体制改革工作小组将再召开一次会议——也可能是其今年3月15日成立以来的最后一次会议，最后议定电监会的“三定”(定职、定编、定人)方案、发电资产的重组方案以及新的电价管理办法。

　　尽管此前业界一直传闻电监会希望赶在新闻发布会同时宣布挂牌，不过消息人士透露说，在三定方案确定之后，电监会人员、编制的到位都还需要时间，考虑到作为监管机构也没有必要与企业同时挂牌，电监会领导几经权衡，已放弃了12月18日挂牌的打算。

　　组建发电公司、电网重组和成立电监会被认为是今年电力系统的三件大事。到12月18日的新闻发布会后，这个目标可以说完成三分之二，足以为经历了种种怀疑猜测、风波不断的电力改革第一年画上了一个体面的句号。

　　指挥棒易手

　　2002年11月21日，国务院正式任命原浙江省省长柴松岳为电力监管委员会主席，三位副主席则分别由原国务院体改办副主任邵秉仁、原中国建设银行副行长宋密和原国家经贸委电力司司长史玉波担任。宋密2000年调往建行之前为国家计委基础产业司司长。

　　参加过10月31日在北京新大都饭店举行的中国电力监管体制建设研讨会的人对于这一任命都不会感到意外。实际上在这次会议中，三位副主席已经正式亮相并组织了当天的讨论。

　　会议的主要议题是讨论电监会未来的职能。与会者中既有来自中编办、国务院体改办、国务院法制办、国家计委、国家经贸委、国家电力体制改革工作小组、财政部、环保总局以及中国电力企业联合会等相关部委机构的官员，也有一直参与电力体制监管、重组及电价改革的专家，还有来自国电公司及各地方电力公司的从业人员。

　　与会人士普遍认为，即将成立的电监会以这种公开的方式来研究和讨论自己未来的职能以及如何履行的敏感问题，显示出了这个新生机构的开明气象。然而会上因职能问题而引发的歧见又引起了许多业内人士与专家的担忧。

　　谁来对电改的下一步负责?与会者之一、中国社科院规制与竞争中心主任张昕竹在会后对媒体公开表达了自己对于电力改革出现权力真空的担忧。事实上随着电监会成立，发电资产和两大电网重组完毕，今年3月15日为推进电力体制改革而专门抽调各部委及电力公司成员成立的工作小组的历史使命就基本完结，而2000年国务院组建的电力体制改革协调领导小组只是议事机构而非常设机构。如果不能尽快明确电监会、国家计委、电力体制改革协调领导小组的职能分工，尤其是确定电监会成立以后电力改革主导权的归属，对于正在经历剧烈变革和大规模资产、人员重组的电力行业而言，危险自不待言。

　　实际上在基层电力企业，失控的预警已有耳闻。一位电力业内人士透露说，大电厂还好，下面的小电厂现在分得相当厉害，几乎每过一段就会听说哪个企业又被分了，这种分又往往借助产权已经多元化的三产公司来完成。国家计委虽然早就发文(69号文)宣布冻结电力资产以防国有资产流失，自今年4月以来，国家电力公司也分别在7月和10月两次发文重申防止国有资产流失和突击花钱，但局面显然并未完全控制。更令人担心的是一旦在重组过程中电力调度出现问题，引发大面积的停电事故，后果更不堪设想。深能源事件与原国电公司董事长高严失踪事件的相继爆发更使业界相信，在电力行业的变动时刻，必须有一个稳定的中枢神经系统。


　　五大发电集团重组概况


发电集团

进入的独立发电公司

进入的上市公司

进入的水电流域公司



华能集团

华能国际电力开发公司(H、A）

浙江东南发电股份有限公司（B）

澜沧江水电开发公司



发电集团一

（中国大唐集团）

大唐发电股份有限公司（H）

桂冠电力（A）、

华银电力（A）

龙滩水电开发公司



发电集团二

（中国华电集团）

山东国际电源开发股份有限公司（A）

龙电股份（A、B）

乌江水电开发公司



发恨集团三

（中国龙源集团）

国电电力发展股份有限公司（A）

长源电力（A）

清江水电开发公司、国电大渡河水电开发公司



发电集团四

中国电力投资有限公司

漳泽电力（A）、

九龙电力（A）

黄河上游水电开发公司、五凌水电开发公司

　　资料来源：招商证券



　　有趣的是，今年秋天，人们还在担心电力改革中出现国家计委与电监会争权的局面，目前这种担心已经变成了对双方让权的担忧。国家计委此前一直被业界公认是此次成功推进电力改革、拆分国电的功臣，但是在电监会成立之后，由计委管辖的价格管制及投资审批职能是否要移交电监会成为了目前电改最敏感的问题。


　　代表国家计委出席10月底会议的有基础产业司副司长王骏、价格司副司长韩慧芳和电力处处长郝卫平，其中王骏就是今年4月颁布的电改方案的主要起草人之一。“计委在主导完成了改革方案的设计之后也不想再继续管下去。”一位与会人员透露说，“国为下一步的改革很可能就要触及到计委的权力。”

　　然而电监会作为一个新机构，并未参加过此前的改革设计，其自身的机构设置也正在草创阶段，是否将电改的主导权接下来以及如何接管，与会的三位副主席都没有明确表态。而来自中央机构编制委员会办公室四司的官员则明确表示，“中央的意思是权责一致，重要的不是电监会要什么职能，而是你准备负什么责，然后根据你的责任来分配你的职能。”根据政府机构设置的原则，电监会的“三定”方案确定后，将由中编办确定最后的编制和岗位。

　　国电公司发输电运营部主任陆启洲和国电公司体改办副主任王广辉也参加了10月31日的讨论。相比之下，他们更赞成小监管也就是只管“电力交易市场”的方案，确切地说就是只管竞价上网，连电网也不必管，因为“电网的调度由电网负责，价格和投资则可以仍然放在计委，今年国务院五号文件(即今年4月出台的《电力体制改革报告》，这被业内认为勾划了整个电力改革的蓝图——编者)赋予电监会的职能就是监管电力交易市场”。

　　而社科院工业经济研究所研究室主任余晖和社科院法学所宪法研究室主任周汉华则发表了另一种意见，他们认为，电监会作为一种新型的独立监管机构，有别于政府机构，而电力体制改革显然是一项行政任务，并不适合拿到电监会。“这可能导致一开始路就走歪了。”余晖说。

　　国务院体改办研究所的高世楫与张昕竹看法更为接近，他认为在电监会职能不可能覆盖价格、投资和市场监管所有领域的前提下，要电监会负起改革的全责并不现实，理想的设计是由电监会具体操作，上面仍然保留一个层次较高的电改领导机构。

　　在充分表达参加改革的各个利益群体、部门和相关学者的意见上，“10·30”会议可说是一个集中的展示台。然而结论并没有在争论后立即产生，各方的意见仍需在更高的决策层中继续博弈。

　　就在电监会领导人选公布后的第二天，《财经》从可靠渠道获知，根据中央的统筹安排，电力改革的下一步推进工作将统一到电监会。届时电监会将接受国务院的委托，负责起草和监督电力体制改革具体方案的制定和实施。当然这只是一种过渡安排，一俟电力改革告一段落，这部分行政职能也就宣告结束。

　　这实际上意味着，自1999年电力改革主导权从国家电力公司移交国家计委之后，又再度易手，这次接过指挥棒的是更为中立的第三方机构，从而彻底打破了以往由行业部委主导的改革模式。早在2000年，当时还是华能集团战略研究室研究员的孙耀唯就曾上书中央，对当时处于停滞中的电力改革提出五点建议，其中之一便是成立电力监管委员会和将改革主导权交给与行业利益没有瓜葛的第三方机构如体改办进行。现在，设想终于变成现实。

　　“三定”方案

　　在大方向确定之后，对于刚刚上任的电监会主席柴松岳，接下来的任务便是组阁。

　　据悉，目前电监会手中至少有两份不同的“三定”方案。一份由国务院体改办研究所与亚洲开发银行联合组织的课题组提出，中国社会科学院规制与竞争中心张昕竹和法学所周汉华等专家都参加了这个课题组；另一份则是国家经贸委和世界银行组织研究的。而据《财经》了解，国家电力公司动力经济研究中心也曾做过相关课题的研究报告。

　　在业内为电监会设想的三种监管路径中，理想的大监管方案是将电力市场、价格、投资、规划、技术、安全及服务质量、环保、普遍服务等全部电力监管职能纳入电监会。在这一方案下，国家经贸委电力司除行业规划、产业政策和农电管理以外的全部职能，国家计委基础司的电力投资审查职能、规划监督职能，计委价格司的电价审批和价格监督检查职能，以及财政部等其他部门的监管职能都将纳入监管机构。

　　专家认为，大监管方案明确划分了电监会与政府政策部门之间的职能，可防止相互扯皮，有利于监管机构提高效率，但由于涉及职能调整的范围过大，可能难以实施，特别是价格和投资职能，不仅与国家计委有关，还牵涉到整个基础设施行业的价格管制体系与国有资产管理体系的改革。

　　仅对新电力市场进行监管的小监管方案是一种对现有机构变动最小的方案，即所有其他方面的监管仍保留在现有机构中。在这一方案下，价格监管的职能仍然由价格部门负责，投资监管的职能由计委负责，电力规划的编制和实施由经贸委和计委负责。

　　但如果维持现有的格局，为什么还要成立电监会呢?电监会的倡导者之一高世楫在年初接受《财经》采访时曾表示，成立电监会的目的就是要改变过去政府管电体制中监管职能过度分散的弊端，以提高监管的有效性。而张昕竹也认为，监管制度中最重要的监管工具是价格监管权和市场准入控制权，尤其是价格监管权，监管机构如果没有这个权力，基本上就没有了监管的手段，其结果是监管机构可能形同虚设。尤其是在过渡期内，原有的协调运行机制被打破后，市场机制还未建立，监管必须是强有力的，否则就可能带来电力体制改革和市场运行的风险。

　　据消息人士透露，在诸多方案中，最后上报中编办的将是国务院体改办与亚开行合组的课题组提出的报告。其中的核心在于建议在过渡期内，电监会的主要职责集中在电力市场的培育和对电力市场的监管上，同时参与电力规划、投资、电价的决策及方案的制定并监督实施，关注新能源、节能和环保方面的工作。以后再逐步将分散在各政府部门的电力监管职能相对集中，由监管机构统一行使。如果实施这一方案，电监会的规模在200人左右。

　　周汉华和余晖认为，这种与原管制部门联合参与电价、投资管理的模式已是现阶段电监会可能获得的最现实的职能。电监会作为一个监管机构，实际上应该讨论的不是目前由国家计委掌握的对价格和投资的审批是否应移交电监会，而是国家对价格和投资的整个管理体系必须全面调整，而这正是目前行政审批制度改革正在进行的内容，也是十六大提出的国有资产管理体制改革要解决的问题。在理想的管制框架中，国有电力企业的投资可以交给国有资产管理委员会负责，电价通过市场竞价和价格听证会来确定，电监会则独立地发挥对市场的监管职能。

　　消息人士透露说，按照目前已基本认可的“三定”方案(定职、定编、定人)，国家经贸委电力司和目前在国家计委办公的电力体制改革工作小组都将撤销，国家经贸委原有的监管职能划到电监会，行业规划的制定则归并到国家经贸委原有的行业规划司。而国家电力公司下属的电力体制改革工作小组由于电厂和电网资产的重组划拨仍未结束，会继续存在，并在电监会的指导下开展工作。

　　电力体制改革领导小组是今年3月根据国务院的要求而成立的，主要负责五号文件的落实和电改的具体推进。由国家计委主任曾培炎任组长，国家计委副主任张国宝、国家经贸委副主任欧新黔任副组长，国务院体改办产业司的俞燕山、国家计委基础产业司的郝卫平和华能集团战略研究室的孙耀唯和国电公司动力经济中心的有关人士都被抽调上来负责具体工作。现在这个机构的职能也即将移交电监会，相关人员除俞燕山被邵秉仁点明调去电监会以外，其他人的去向尚不明朗。

　　业内普遍评价，电监会的三位副主席中既有了解全局的体改办人士，也有直接主导改革的原国家计委官员，还有从老电力部延续下来的国家经贸委人士，配置相当齐整，有助于电监会与其它政策部门的协调。

　　一位参与电力监管课题组的专家表示，“人的问题对于电监会非常重要，必须要有很多又懂行，又敢于担当责任的中青年人加入进来，也要引入各种法律、经济和会计的专业人士。”而其中“参加过改革方案设计的人尤其应该引入”前提是必须要建立一套合理的激励机制。

　　电监会的经费来源则是监管者必须考虑的一个现实难题。国外的监管机构既有靠财政拨款的，也有向企业收费的。《财经》从浙江省电力公司得知，11月下旬，来自电力监管课题组的一些专家南下杭州，据说调研的主要方向就是研究收费问题。

　　种种迹象表明，未来成立的电监会很可能会选择收费模式。长期从事电力咨询的群鹰创业总经理冯丽雯担心，从企业收费可能致使监管机构容易为交费多的大企业所左右。但是社科院的周汉华认为，收费也是使电监会与政府机构区分开的一种形式，这样既不会打乱国家的预算安排，也有利于保征电监会的独立性。而且收费有很多种方式，不一定是直接向企业收，也可以模仿证监会那样从电力交易中收取。但无论是采取收费制还是财政拨款，都会有一些负作用，重要的是通过各种制度安排尤其是通过人大立法来监督和保证电监会运行的公开、公正和透明。

　　重组三易其稿

　　打开国电电力公司网站上人气很旺的“国电电力论坛”，自今年4月改革方案宣布之日起，几乎80％以上的帖子都是在讨论国电的拆分。

　　对于大部分的投资者来说，这才是他们最关心的内容，因为资产划拨的任何动向都会在资本市场上放大为股价的波动。

　　资料来源：招商证券



　　尽管发电资产重组的方案目前仍未最后公布，但是大部分内容已为人知悉，而电力业内的人知道得就更早一些。宁夏大坝电厂是目前宁夏最大也是效益最好的一家电厂，该厂的一位高层透露说，他是在10月中旬得到大坝被保留在电网公司的通知，他还被告知了宁夏其它电厂的去向，其中大武口和石嘴山电厂被划到龙源集团(以国电电力为核心组建)，水电厂则划给了中电投集团(以中电国际为核心组建)。通知称，各发电集团和电网集团将在12月10日挂牌，不过后来这个时间又被推至20日左右。

　　然而这也许并不是最后的安排。日前《财经》从可靠渠道获知，发电资产的重组并未尘埃落定。目前有关媒体公布的重组方案只是国家电力公司8月上报电力体制改革工作小组的草案，工作小组又根据各方意见对部分电厂的归属做了调整，据悉修改约有五六处，其中一处修改很可能就与大坝有关，直至11月下旬，修改仍未完全结束。修改后的方案将在12月上旬在工作小组第五次会议上讨沦之后最后确认。

　　不过这位消息人士亦表示，调整只是局部的，大的框架已经成定局，原来的草案和工作小组提出的修改意见都已在国务院报批，现在只需要由计委最后确认一下即可。

　　自今年4月份国务院下发五号文件后，电力改革工作小组即根据改革方案要求开始着手制定电力资产划分和重组方案。6月3日工作小组通过了《重组划分电网、发电和辅业三产企业的初步方案框架》，对电力资产划分初步制定了框架结构。

　　根据国务院领导的批示，以及第二、第三次电力体制改革工作小组的精神，国家电力公司于8月20日提出《发电资产重组划分方案》，并征求了小组各成员单位的意见，报国务院等待最后的批准。当时业内普遍相信，重组方案即将最后公布。但是直至10月15日电力体制工作小组第四次会议召开，重组的细则才得以最后确定，并在两天之后得到了国务院副总理吴邦国的批不。

　　业内观察家认为，从8月到10月的延搁很可能与高严事件有关。今年九、十月间，深能源董事长劳德容被“双规”与高严失踪的消息在资本市场引起极大动荡，10月间先是国电电力(600795)遭遇了上市以来的第一个跌停，深能源(000027)亦在消息公布的前一日大跌7．3％。与此同时，基层小电厂的各种偷偷改制也时有传来，引起中央的极大重视。据悉，吴邦国在10月18日的批示中特别强调“确保安全生产，防止国有资产流失”。10月22日中央迅速宣布派出六个筹备小组负责电网和发电集团的筹建。由赵希正担任国家电网公司筹备组组长、刘振亚任副组长，袁懋振任南方电网筹备组组长，周大兵任龙源集团筹备组组长，李小鹏任华能集团筹备组组长，翟若愚任大唐集团筹备组组长，贺恭任华电集团筹备组组长，王炳华任中电投集团筹备组组长。

　　六个筹备组的设立被业内公认“迅速稳定了局面”，实际上也勾勒出未来几大公司的管理雏形，据消息人士透露，两大电网和五大发电集团的人选目前也已基本确定，与筹备组不完全相同，但差别不大。在三易其稿之后，发电企业格局也已敲定，五大发电集团中以权益容量来说，中电投最大；以控股容量来说，华能最大，但总的来说，五家集团的规模相差不大，资产也相当。其中华能下属的电厂设备新，发电质量比较好，但是华能整体的负债较高，其它有些集团债较少，但是下属的老电厂比较多，有些甚至已成空壳。

　　据了解，此次重组是以2000年底资产为基准进行划分。参加重组的不仅有电力主业，还包括从事电力设计咨询、施工制造、设备物资供应和科研教育业务为主的辅业，以及从事电力企业的后勤服务和生产服务的三产企业。

　　截至2000年底，国电系统资产总额12407亿元，负债总额7620亿元。其中，系统辅业单位资产总额1693亿元，三产205亿元。全国总装机容量达31932万千瓦，国家电力公司系统可控发电容量20221．91万千瓦。重组后五大发电集团可控资产4193．79亿元，占国电系统资产总额的33．8％；可控负债2517．88亿元，占国电系统资产总额的33，04％．

　　根据五号文件的要求，国家电网公司可保留不超过总量20％的发电容量用于电力的调度及补充建设运营资金。最终，国家电网公司管理的各电网公司只保留了不超过总容量9％的用于调峰调频的电厂，另外约10％的发电资产要求在两年之内拍卖，以补充电网的资本金，满足现阶段对电网改造的需求。保留下来的9％也是从稳定角度考虑的一种过渡性安排，两年之后也应该逐步卖掉。据悉，由于这些资产将来都要用于变卖，所以都是比较好的资产。

　　重组后各公司发电容量一览

重组的全部发电资产可控容量

20221万千瓦

国家电网公司系统保留可控容量

1992万千瓦

国家电网公司保留并拟转让的发电资产可控容量

870万千瓦

划转辅业单位的发电资产权益容量

920万千瓦

为南方电网公司预留的保留和转让发电资产可控容量

276万千瓦

进入五大公司重组的发电容量可控容量

16163万千瓦

　　资料来源：招商证券，数据截止到2002年8月20日



　　10月底从国电划分出来的中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和葛洲坝水利水电工程集团公司四大辅业集团被移交给大型企业工委代管，据粗略统计，辅业集团员工约为140万人，为了给辅业集团下一步的改制分流作准备，这四家集团也获得权益容量为920．01万千瓦的发电资产。南方电网预留权益容量219万千瓦。

　　除此之外的可控容量约为16000万千瓦的发电资产重组进发电公司。资产划分的基本原则被确定为规模与区域分布基本相当，但任一发电集团在区域电网内的发电容量不能超过20％。各发电集团将分别拥有3200万千瓦左右的可控容量，在全国形成五大电源类竞争实体。

　　招商证券的研究员王野则认为，尽管平衡是划拨第一位的原则，但各个电力资产质量、增长潜力和运营成本等因素还是存在一定差别，而电网暂保留的拟转让发电资产将会成为未来两年五大发电集团争夺的焦点。

　　电价，电价

　　即将见出分晓的除了发电资产的重组，还有众人翘首以待的电价改革。据悉，在10月15日召开的电力体制改革第四次会议上，国家计委主任曾培炎已经明确要求国家计委要继续抓紧研究制定电价改革方案和电力项目行政审批方式的改革意见。并于年底前，对原国家电力公司系统的内部核算电厂提出电价过渡方案。

　　国家计委对电价改革的研究始于去年，一直由国家计委价格所组织起草方案，其间，亦多次召集业界人士和有关专家征集意见和建议。虽然主管部门的官员拒绝在12月上旬的讨论会对电价问题发表任何评论，但从与一些业内人士的交谈中仍可窥见改革的轮廓。

　　作为各方博弈产物的国务院(2002)五号文件一直被业界视为改革的蓝本，其中关于电价的问题的规定是竞价上网后将实行两部制的电价管理办法。简而言之，即发电厂把所有发电量上网竞价，但是为了避免竞价的电费过低，令电厂出现严重亏损而无法还本付息，将由电网公司向发电厂按容量电价支付一笔垫底费，在此基础上再根据竞价上网的电价计算电厂实际售电收益支付浮动费用。其中容量电价将以发电厂的组装容量乘以发电厂所在地区的平均装机成本来计算。

　　支持者认为，两部制电价是比较符合中国国情又能鼓励企业降低成本、竞价上网的一种有效定价模式。因为中国长期以来执行的还本付息电价已经形成了电价混乱、一厂一价的既有格局，许多地方当年为了吸引外资投资电厂，均与投资方签订丁长期购电合同，如果一举推翻这些合同而不给予投资者补偿，对于投资者的信心将是一个巨大打击，不利于电力行业下一步的融资。改革必须在尊重现实的基础上突进。

　　但是反对者却认为进行电价改革的方式有很多种，不应拘泥于一种模式。两部制不一定适合全国所有区域电网。一位专家解释说，在1999已经开始试点的上海、浙江、山东和东北三省等地区中，以浙江的竞价上网最见成效，而浙江试行的方案就不是两部制电价，而是差价合约。朱镕基总理曾经视察过浙江的电力改革并给予了肯定，原浙江省省长柴松岳此次被任命为电监会主席据说就与此有关。

　　不过真正的方案远较简单的模式要复杂。例如容量电价的确定就是一个需要考虑很多因素的问题，首先经济发展程度的不一就会导致不同区域电厂的平均装机成本会有差异，而即使在同一区域内，新电厂与老电厂的投资成本也会差距甚远。消息人士透露说，这些最终都将在容量电价中体现。

　　电网的保留电厂也被专家认为是影响竞价上网的一个不公平因素。不过《财经》了解到的消息表明，电网的保留电厂将肯定不参加竞价，计委将在年底以前对这些电厂提出一个电价过渡方案。

　　而业内观察家认为，对电价影响深远的除了厂网分离，还有目前同步进行的主辅分离改革。除了四大辅业集团被剥离出国电公司以外，省市一级也将成立辅业公司。辅业公司的剥离对于明晰电价的成本构成将起到重要的作用。这些庞大的设计勘探施工单位以前都被笼统地划在国电公司旗下，与母公司之间的关联交易频繁复杂。分家之后，电厂电网没有了包袱，账目就比较清楚，便于监管。

　　根据目前职能的划分，电价的审批权被暂时保留在国家计委，不过内部人士相信，最终由电监会和国家计委联合进行价格管制的可能性比较大，也就是电监会不仅要负责价格监管的执行，也会参加电价政策的制定和形成。

　　除此之外，下一步电网的拆分和电力交易市场的建立将成为摆在电监会眼前的头等大事。五号文件虽然对于五个区域电网的划分上已有明确的界定，但是在业界仍然遭遇了很大的争议。例如内蒙古电网被一分为二，交给两个区域电网管好不好?海南作为孤岛，是否有必要纳入广东电网?电力交易中心应如何布点，是否要每个区域一个……不一而足。用一位业内人士的话说，“五号文件也不是完美的，但要把五号文件变成现实还有很多事要做。”